O controle, no contexto da administração pública, transcende a mera verificação de conformidade, é ação tomada com o propósito de certificar que algo foi cumprido de acordo com o que foi planejado ou com determinada expectativa. Em essência, o controle só tem significado quando concebido para garantir o cumprimento de um objetivo e só faz sentido se houver riscos em relação ao alcance desse objetivo. Envolve a clareza nos objetivos, nos processos-chave, nos riscos que possam comprometer as atividades críticas e na implementação de medidas mitigadoras e planos de contingência.

1. Fundamentação Legal do Controle na Administração Pública O dever de controle e fiscalização é um pilar da Constituição Federal e de diversas legislações infraconstitucionais.

• Constituição Federal (Art. 74): Estabelece que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário devem manter um sistema de controle interno integrado para avaliar o cumprimento de metas, a execução de programas e orçamentos, comprovar a legalidade, avaliar resultados e apoiar o controle externo. Importante ressaltar o inciso II, que foca na comprovação da legalidade e avaliação de resultados da gestão orçamentária, financeira e patrimonial, inclusive da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.

• Lei nº 4.320/64 (Art. 75 e 79): Detalha que o controle da execução orçamentária compreenderá a legalidade dos atos, a fidelidade funcional dos agentes e o cumprimento do programa de trabalho.

• Lei nº 14.133/2021 (Art. 11 e 169): A nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos reforça a responsabilidade da alta administração pela governança das contratações, exigindo a implementação de processos e estruturas de gestão de riscos e controles internos. O Art. 169 é particularmente relevante ao instituir as linhas de defesa para as contratações públicas:

-Primeira linha de defesa: Integrada por servidores e empregados públicos que atuam diretamente na execução.

-Segunda linha de defesa: Unidades de assessoramento jurídico e controle interno do próprio órgão.

-Terceira linha de defesa: Órgão central de controle interno da Administração e Tribunal de Contas. Essa estrutura visa a práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, incluindo o uso de tecnologia da informação.

2. Sistemas de Controle Interno e Auditoria ¹⁹

Um sistema de controle interno estruturado é um processo integrado efetuado pela direção e corpo de funcionários, desenhado para enfrentar riscos e fornecer razoável segurança de que os objetivos serão atingidos. Complementarmente, a auditoria independente fornece asseguração de que o controle está bem estruturado. A ausência ou ineficiência na atuação do controle interno representa um risco significativo. A falta ou o despreparo de responsáveis pelo controle pode resultar em fraudes, erros e irregularidades não detectadas. Para mitigar esse risco, é essencial:

• Realizar auditorias internas: Avaliar a eficácia dos controles internos instituídos para garantir a transferência e a gestão do equipamento público de saúde.

• Manter o inventário de riscos: O ente federado deve garantir o inventário de riscos e a implementação de medidas mitigadoras e planos de contingência.

• Assegurar que a auditoria interna avalie a estrutura de controles: Incluindo a legalidade
dos atos e a eficiência da transferência da gerência do equipamento de saúde.

¹⁹ Sistemas de controle interno.
TCU – ACÓRDÃO Nº 2335/2023 – PLENÁRIO: Alertar para a irregularidade de “ausência de procedimentos específicos do órgão de controle interno para acompanhar o processo de publicização/terceirização”. Este Acórdão
exemplifica as consequências da ausência de fiscalização formal de contratos e fragilidade na fiscalização
das avenças, o que levou à não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos públicos.
STF – ADI 1923: Reafirmar que o controle do TCU e MP não é restringido.

3. Fiscalização da Aplicação de Recursos e da Conformidade A fiscalização vai além dos aspectos puramente financeiros, abrangendo a legalidade, a fidelidade funcional e o cumprimento do programa de trabalho. Um risco comum identificado é que o controle e a fiscalização do equipamento de saúde transferido para entidades privadas sem fins lucrativos podem ser tratados de forma
superficial pelos entes federados. Isso ocorre pela ausência de um marco regulatório detalhado e pela ineficiência na execução dos procedimentos de controle estabelecidos, resultando em desempenho insatisfatório na execução do contrato de gestão. Para garantir uma fiscalização efetiva, o ente federado deve:

• Ter o rol detalhado dos equipamentos públicos transferidos: Isso facilita a fiscalização e o controle patrimonial.

• Assegurar a implementação efetiva das medidas de mitigação: Estas foram desenhadas para reduzir a probabilidade de ocorrência dos riscos associados à transferência.

• Gerenciar os processos críticos: Identificar atividades críticas e instituir medidas mitigadoras para evitar que comprometam a gerência do equipamento. Outro ponto de atenção recorrente na jurisprudência é a natureza jurídica do instrumento de parceria. O ajuste pode ser tratado como um contrato administrativo tradicional, desconsiderando sua natureza convenial. A ADI 1923 do STF esclarece que o contrato de gestão configura hipótese de convênio, consubstanciando a conjugação de esforços para um objetivo comum, não um negócio comutativo. Desconsiderar essa natureza
pode levar a limitações indevidas de prazos e aditamentos, além de fiscalização inadequada²⁰. É crucial estabelecer modelos de parceria que permitam flexibilidade e adaptação, respeitando a natureza colaborativa do ajuste e facilitando alterações conforme necessário ²¹.

4. Planos de Contingência e Resposta a Crises ²²

A imprevisibilidade é uma constante na gestão, especialmente na área da saúde. Por isso, a capacidade de resposta a incidentes e crises é um componente essencial do controle. Eventual ausência de plano de contingência para situações de crise, aponta para a incapacidade do ente federado e da entidade privada de reagir de forma eficaz a incidentes

²⁰ TCE/MG 1047818 – Consequências da desconsideração da natureza do instrumento legal.
²¹ Acompanhando os resultados:
TCE/SP – PROCESSO Nº 014283.989.21-8: Mencionar a irregularidade de “planejamento orçamentário ineficiente” e a necessidade de “maior detalhamento dos custos envolvidos” para evidenciar ganhos de eficiência.
²² Revisão de práticas:
TCE/MG – EDITAL DE LICITAÇÃO N. 1048016: Reforçar a “possibilidade de alteração de valores ou de metas do
plano de trabalho, mediante termo aditivo”.

ou crises, resultando em interrupções prolongadas nos serviços e erosão da confiança. Para mitigar este risco, é fundamental:

• Formar equipes dedicadas de resposta a crises: Compostas por membros treinados e capacitados para atuar rapidamente em situações de emergência.

• Desenvolver sistemas de comunicação de emergência: Que permitam a disseminação rápida e eficaz de informações críticas durante uma crise.

• Possuir planos de contingência específicos: Para responder a incidentes que possam afetar a transferência da gerência do equipamento público de saúde. Esses planos devem prever como lidar com interrupções inesperadas dos serviços de saúde e modelos de resposta rápida.

5. Integridade e Proteção de Dados ²³ Em um mundo cada vez mais digital, a proteção das informações sensíveis, especialmente dados de saúde dos pacientes, é um aspecto crítico do controle. A Lei nº 14.133/2021 já incentiva a adoção de recursos de tecnologia da informação para o controle preventivo. A Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD) é o marco fundamental nesse quesito. No capítulo anterior (Execução), foi abordado o risco de vazamento de dados. Do ponto de vista do controle e fiscalização, é primordial que haja:

• Estabelecimento de políticas abrangentes de segurança da informação: Definindo diretrizes, responsabilidades e procedimentos para proteger dados sensíveis e garantir sua confidencialidade, integridade e disponibilidade.

• Controles de acesso rigorosos: Garantindo que apenas pessoal autorizado tenha acesso a informações sensíveis.

• Auditorias de segurança da informação regulares: Para avaliar a eficácia das medidas implementadas.

• Previsão de penalidades contratuais: Incluindo penalidades financeiras para casos de violações à LGPD ou omissão de informações, como sugerido na planilha QUESITOS para o risco de “Omissão de informações e falta de transparência”.

A ADPF 664 do STF, ao tratar da constrição de receitas públicas de fundos de saúde, indiretamente reforça a necessidade de gestão rigorosa e transparente dos recursos, o
que inclui a proteção dos dados relacionados à sua aplicação. ²³ Integridade e proteção de dados:

TCU – ACÓRDÃO Nº 2057/2014 – PLENÁRIO: Citar a irregularidade de contratação, por OS, de empresas cujos sócios ou dirigentes sejam empregados da contratante, por “ofensa aos princípios da moralidade e da impessoalidade”.