A transferência da gerência de equipamentos de saúde para entidades privadas sem fins lucrativos representa uma decisão estratégica de alta complexidade na gestão pública. Assim como em qualquer empreendimento de grande porte, a ausência de um planejamento robusto e bem-definido eleva significativamente os riscos de ineficácia operacional, descontinuidade de serviços e comprometimento dos objetivos primários de saúde pública.

O propósito deste capítulo é capacitar o ente público (estado ou município) a estruturar a transição da gerência de um equipamento de saúde de forma organizada e eficiente, estabelecendo as bases para uma avaliação de desempenho consistente e mensurável. O foco é identificar e mitigar potenciais vulnerabilidades que possam inviabilizar a efetividade do planejamento e, consequentemente, a qualidade da prestação de serviços de saúde à população.

Para uma compreensão abrangente do processo de planejamento, adotamos a metodologia do Diagrama de Escopo e Interface do Processo (DEIP). Essa abordagem permite visualizar o macroprocesso em sua totalidade, integrando os aspectos regulatórios, as estruturas de suporte e as etapas de agregação de valor, desde a entrada de informações até a entrega do produto final. Essencialmente, o macroprocesso de planejamento da delegação de gerência é composto por três etapas interligadas:

¹ TCU – ACÓRDÃO Nº 2335/2023 – PLENÁRIO: Citar sobre a irregularidade da inexistência de estudos que demonstrem as vantagens da terceirização/publicização.
TCE/MG – DENÚNCIA N. 1015554: Citar que “estudos técnicos preliminares constituem a primeira etapa do planejamento de uma contratação pública e têm como objetivo evidenciar a viabilidade técnica da contratação e a vantagem para o interesse público”.
TCE/AM – ACÓRDÃO Nº630/2021 – TCE – TRIBUNAL PLENO: Citar a necessidade de “adequado planejamento orçamentário, financeiro e finalístico para contratação de organização social”.
TCE/RO – ACÓRDÃO Nº 00132/20 – 1ª CÂMARA: Destacar a necessidade de “estudos prévios detalhados capazes de demonstrar que a transferência do gerenciamento é a melhor opção, com demonstração de redução de custos ou ganho de eficiência”.

1. Conhecimento do equipamento de saúde: Uma análise aprofundada da unidade de saúde a ser transferida.
2. Expectativas e contornos sobre a possível transferência: Definição clara dos objetivos e condições que nortearão a parceria.
3. Elaboração do estudo de viabilidade: A validação técnica e econômica da proposta de transferência. A seguir, detalharemos cada uma dessas etapas fundamentais.

1. Conhecendo a legislação aplicável ²

Garantida a capacidade interna de governança do ente público para a transferência da gerência de equipamento de saúde, o próximo passo de um planejamento sólido é a identificação de toda a legislação pertinente ao tipo de equipamento e à modalidade de transferência pretendida. Para isso, é fundamental:

• Analisar a legislação pertinente, incluindo:

-A Constituição Federal (especialmente arts. 37, 175, 198, 199).
-A Lei nº 9.637/1998 (Lei das Organizações Sociais).
-A Lei nº 13.019/2014 (Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil).
-A Lei nº 8.080/1990 (Lei Orgânica da Saúde).
-Outras normativas específicas ao nível federativo do ente (municipal, estadual) e à modalidade de transferência.

• Elaborar instrumentos legais claros e específicos: É essencial que o ente federado possua ou crie a legislação e regulamentação que estabeleça, de forma inequívoca, os critérios, procedimentos e responsabilidades envolvidos na transferência de gerência de equipamentos de saúde para entidades privadas sem fins lucrativos. Essa clareza assegura a segurança jurídica de todo o processo.

2. Conhecendo o equipamento de saúde

A fase crítica seguinte do planejamento exige que o órgão gestor da política pública de saúde obtenha um conhecimento exaustivo acerca do equipamento de saúde que se pretende transferir. Essa etapa é crucial para fundamentar decisões e mitigar riscos futuros.

² STF – ADI 1923: Fundamental para a constitucionalidade do marco legal das Organizações Sociais (Lei nº
9.637/98) e a atuação de particulares em serviços sociais. STF – ADI 7.629/MG: Referenciar a constitucionalidade da lei estadual para descentralização de serviços e a necessidade de modelo de gestão público, objetivo e
impessoal (art. 37, CF). TCU – ACÓRDÃO Nº 313/2015 – PLENÁRIO: Mencionar que os requisitos da Lei 9.637/1998 são o “padrão mínimo” para estados e municípios.

As informações que devem ser coletadas incluem:

• Função na rede de atenção: Análise do papel estratégico do equipamento na rede de saúde, incluindo as características demográficas e epidemiológicas da comunidade beneficiária.
• Demanda por serviços de saúde: Avaliação da necessidade de serviços na região, com foco em especialidades e volume de procura.
• Capacidade instalada: Detalhamento da infraestrutura física e tecnológica do equipamento, incluindo leitos, equipamentos, consultórios, etc.
• Análise de profissionais: Levantamento quantitativo e qualitativo do quadro de profissionais atualmente envolvidos no funcionamento do equipamento.
• Atendimentos realizados: Registro da quantidade de procedimentos/serviços médicos prestados. É fundamental considerar os dados históricos dos últimos 3 a 5 anos, combinados com a análise    das filas de espera atuais, para uma compreensão precisa da demanda real e reprimida.
• Bens patrimoniais: Relação detalhada de todos os bens (móveis, imóveis, equipamentos) pertencentes ou em uso pelo equipamento de saúde.
• Custos detalhados: Apresentação de todos os custos relacionados ao funcionamento, manutenção e investimento do equipamento.
• Resultados dos indicadores de desempenho e de resultado: Análise do histórico de performance do equipamento com base em indicadores preexistentes.
• Deficiências na prestação atual: Identificação dos pontos fracos e desafios que justificariam a cogitação da transferência.

3. Definindo as Expectativas da Transferência

Com a compreensão aprofundada do equipamento de saúde, a próxima etapa consiste em estabelecer os contornos e expectativas que envolverão a possível transferência de
gerência. Esta fase delineia o escopo e os resultados esperados da parceria. Os pontos a serem definidos incluem:

• Fundamentação legal: A base normativa que amparará a transferência do gerenciamento é suficiente e adequada.
• Benefícios para o cidadão-cliente: Projeção das melhorias qualitativas e quantitativas esperadas na prestação dos serviços.
• Órgãos e entidades públicos responsáveis: Definição das instâncias de supervisão e financiamento da atividade transferida.
• Futuros serviços e procedimentos: Mapeamento dos serviços a serem realizados e sua relação com a demanda regional.
• Estimativa de recursos financeiros: Projeção das necessidades orçamentárias do equipamento para os próximos 5 anos, detalhada em uma planilha de composição de custos.
Essa estimativa deve ser setorizada por categorias de despesa, como pessoal, insumos, manutenção, e investimentos, para garantir a transparência e a clara visualização dos ganhos de eficiência e produtividade esperados com a parceria.
• Indicadores de desempenho e de resultado: Seleção dos indicadores que serão utilizados para aferir o sucesso da parceria.
• Estrutura física e de pessoal necessária: Detalhamento de cargos, funções, recursos orçamentários e físicos, com análise de desmobilização ou aproveitamento de pessoal e previsão de cessão de bens.

4. Metas e Indicadores de Desempenho SMART ³

Após definir os contornos e expectativas da parceria, incluindo a seleção dos indicadores que serão utilizados para aferir o sucesso, é fundamental que a definição dessas metas
e indicadores seja robusta e transparente. Recomenda-se a utilização da metodologia SMART, onde as metas são:

• S – Específicas (Specific): Claramente definidas e focadas em um resultado concreto.
• M – Mensuráveis (Measurable): Quantificáveis, permitindo acompanhar o progresso e avaliar o sucesso.
• A – Atingíveis (Achievable): Realistas e possíveis de serem alcançadas, considerando os recursos e o contexto.
• R – Relevantes (Relevant): Alinhadas aos objetivos estratégicos da saúde pública e às necessidades da população.
• T – Temporais (Time-bound): Com prazo definido para início e fim, conferindo senso de urgência e disciplina. Exemplos práticos de indicadores de desempenho para equipamentos de saúde podem incluir:

– Taxa de ocupação de leitos: Percentual de leitos utilizados em determinado período.
– Tempo médio de espera para atendimento: Desde a entrada do paciente até a consulta ou procedimento.
– Índices de mortalidade hospitalar: Número de óbitos em relação ao total de internações.
– Taxa de infecção hospitalar: Frequência de infecções adquiridas durante a internação.
– Satisfação do usuário: Avaliação da experiência do paciente e familiares.

³ STF – ADI 1923: Citar a importância de o contrato de gestão viabilizar o direcionamento pelo Poder Público
através da “inserção de metas e de resultados a serem alcançados”.
TCE/SP – PROCESSO Nº 016605.989.23-5: Citar a irregularidade de “ausência de fixação de metas e de indicadores”.

• Produtividade por profissional/equipe: Número de procedimentos ou atendimentos realizados. É fundamental que esses indicadores sejam definidos em conjunto com a entidade parceira e sirvam como base para o contrato de gestão, orientando a performance e a prestação de contas.

Munido de todas as informações sobre o equipamento e as expectativas da transferência, o órgão responsável pela política pública de saúde deve proceder à análise comparativa e cotejamento dos dados coletados. O objetivo é formular uma conclusão embasada sobre a vantajosidade técnica e econômica da possível transferência.
As análises e conclusões devem ser formalizadas em um documento de estudo de viabilidade, que servirá como subsídio fundamental para a tomada de decisão. Adicionalmente, é imperativo obter a oitiva formal do Conselho de Saúde do ente federado sobre as conclusões consolidadas do estudo, garantindo a transparência e a participação social.

A etapa de planejamento é suscetível a diversos riscos que podem comprometer a eficácia da transferência. A identificação e mitigação proativa desses riscos são essenciais:

• Risco 1: Falta de Amparo Legal
– O problema: Ausência de legislação específica que regulamente a transferência de gerência de equipamentos de saúde.
– Como evitar: Desenvolver e promulgar a legislação e regulamentação necessárias, detalhando critérios, procedimentos e responsabilidades.

• Risco 2: Dados Incompletos ou Inconsistentes
– O problema: Insuficiência ou falta de integridade nos dados e informações sobre o equipamento de saúde, ou falha nos sistemas de gestão hospitalar.
– Como evitar: Assegurar a implementação e funcionalidade de sistemas de gestão hospitalares robustos e realizar um levantamento sistemático e abrangente de todas as informações pertinentes (atividades, custos, patrimônio, etc.).

• Risco 3: Falha na Compreensão dos Problemas Atuais
– O problema: Dificuldade em identificar e compreender os desafios e problemas inerentes à gestão atual do equipamento de saúde. ⁴ TCU – ACÓRDÃO Nº 2335/2023 – PLENÁRIO: Reiterar a irregularidade da ausência de estudos de vantajosidade. TCE/AM – ACÓRDÃO Nº630/2021 – TCE – TRIBUNAL PLENO: Fortalecer a importância da viabilidade econômica. 12
– Como evitar: Conduzir análises aprofundadas das deficiências operacionais e de serviço, que servirão de base para a avaliação dos benefícios potenciais da transferência.

• Risco 4: Insegurança Jurídica por Complexidade Normativa
-O problema: A complexidade do arcabouço normativo gera incertezas na aplicação das regulamentações.
-Como evitar: Promover a clareza e a acessibilidade das normas, oferecendo orientações técnicas e buscando assessoria jurídica especializada para garantir a segurança dos
procedimentos.

• Risco 5: Falta de Envolvimento das Partes Interessadas
– O problema: Não inclusão ativa dos interessados (stakeholders) no processo de planejamento, gerando desinformação e potenciais oposições.
– Como evitar: Implementar estratégias de comunicação e participação, assegurando que todos os atores relevantes sejam consultados e engajados desde as fases iniciais.

A efetividade do planejamento é diretamente proporcional ao grau de engajamento e
à qualidade da interação com as partes interessadas. Apresentamos os principais stakeholders e as estratégias para envolvê-los:

• Gestor da Política Pública de Saúde: Responsável pela formulação e execução das estratégias de saúde.
– Interesse: Assegurar a implementação eficaz da política de saúde.
– Papel: Liderar a execução da política pública de saúde.
– Como engajar: Para o próprio Gestor da Política Pública de Saúde e sua equipe técnica, é fundamental atuar como um protagonista ativo, estabelecendo canais diretos e contínuos de comunicação e colaboração com todas as instâncias envolvidas, garantindo o alinhamento estratégico e a superação de desafios.

• Conselhos de Saúde (Municipal, Estadual) ⁵ : Instâncias de controle social, responsáveis pela formulação de estratégias e fiscalização da execução da política de saúde, incluindo
aspectos econômicos e financeiros.
– Interesse: Garantir a legalidade e a adequação do modelo às necessidades da saúde pública.
– Papel: Fiscalização, acompanhamento e monitoramento das políticas públicas de saúde. A oitiva formal do Conselho de Saúde é um requisito legal e indispensável na fase
de conclusão do estudo de viabilidade.

⁵ Envolvimento do Conselho de Saúde e da sociedade:

TCU – ACÓRDÃO Nº 2335/2023 – PLENÁRIO: Destacar a irregularidade de “ausência de consulta prévia ao Conselho Municipal de Saúde sobre o processo de terceirização”.
TCE/MG – DENÚNCIA N. 1015554: Mencionar que as leis não exigem audiência pública para qualificação de OS.
TCE/RO – ACÓRDÃO Nº 00132/20 – 1ª CÂMARA: Citar a importância de “ouvir setores interessados, como o Conselho Estadual de Saúde”. 13

– Como engajar: Para os Conselhos de Saúde, que possuem alta influência e interesse direto, é crucial estabelecer uma colaboração ativa e permanente. Isso significa envolvê-
– los intensamente em todas as etapas, desde a concepção até a validação das análises, garantindo o alinhamento estratégico e a legitimidade das decisões.

• Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS), Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (CONASEMS), Comissão Intergestores Tripartite (CIT) e Comissão Intergestores Bipartite (CIB): Órgãos de articulação e integração federativa do Sistema Único de Saúde (SUS).

– Interesse: Conhecer e participar das estratégias de execução do SUS, visando a integração e padronização.
– Papel: Promover a articulação e cooperação entre os gestores públicos de saúde em diferentes esferas.
– Como engajar: Estes organismos devem ser mantidos informados e consultados quando necessário, aproveitando seu papel de integração e buscando alinhamento com diretrizes mais amplas do SUS.

Para assegurar um planejamento robusto e completo, valide os seguintes itens antes de prosseguir:

• A equipe interna do ente federado, essencial para a gestão e fiscalização da parceria, está devidamente estruturada, capacitada e empoderada?

• O levantamento de dados do equipamento de saúde foi concluído de forma abrangente?

• A legislação aplicável e as necessidades normativas para a transferência foram identificadas e endereçadas?

• As expectativas e os contornos da parceria estão claros e objetivamente definidos?

• O estudo de viabilidade técnica e econômica foi elaborado e documentado?

• A oitiva formal do Conselho de Saúde foi realizada e registrada?

• Os principais riscos inerentes ao planejamento foram identificados, e estratégias de prevenção ou mitigação foram consideradas?

• Todos os stakeholders relevantes foram envolvidos, e os canais de comunicação estão estabelecidos e operantes?