Após um planejamento minucioso, uma seleção criteriosa, uma execução ativa e um monitoramento contínuo, a fase de controle e fiscalização se apresenta como a salvaguarda final para a integridade e a segurança das parcerias entre o ente federado e entidades privadas sem fins lucrativos na gestão de equipamentos de saúde. É neste ponto que a Administração Pública exerce seu dever de vigilância, visando garantir a boa aplicação dos recursos e a conformidade com as normas legais e os objetivos pactuados.

O controle, no contexto da administração pública, transcende a mera verificação de conformidade, é ação tomada com o propósito de certificar que algo foi cumprido de acordo com o que foi planejado ou com determinada expectativa. Em essência, o controle só tem significado quando concebido para garantir o cumprimento de um objetivo e só faz sentido se houver riscos em relação ao alcance desse objetivo. Envolve a clareza nos objetivos, nos processos-chave, nos riscos que possam comprometer as atividades críticas e na implementação de medidas mitigadoras e planos de contingência.

1. Fundamentação Legal do Controle na Administração Pública O dever de controle e fiscalização é um pilar da Constituição Federal e de diversas legislações infraconstitucionais.

• Constituição Federal (Art. 74): Estabelece que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário devem manter um sistema de controle interno integrado para avaliar o cumprimento de metas, a execução de programas e orçamentos, comprovar a legalidade, avaliar resultados e apoiar o controle externo. Importante ressaltar o inciso II, que foca na comprovação da legalidade e avaliação de resultados da gestão orçamentária, financeira e patrimonial, inclusive da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.

• Lei nº 4.320/64 (Art. 75 e 79): Detalha que o controle da execução orçamentária compreenderá a legalidade dos atos, a fidelidade funcional dos agentes e o cumprimento do programa de trabalho.

• Lei nº 14.133/2021 (Art. 11 e 169): A nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos reforça a responsabilidade da alta administração pela governança das contratações, exigindo a implementação de processos e estruturas de gestão de riscos e controles internos. O Art. 169 é particularmente relevante ao instituir as linhas de defesa para as contratações públicas:

-Primeira linha de defesa: Integrada por servidores e empregados públicos que atuam diretamente na execução.

-Segunda linha de defesa: Unidades de assessoramento jurídico e controle interno do próprio órgão.

-Terceira linha de defesa: Órgão central de controle interno da Administração e Tribunal de Contas. Essa estrutura visa a práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, incluindo o uso de tecnologia da informação.

2. Sistemas de Controle Interno e Auditoria ¹⁹

Um sistema de controle interno estruturado é um processo integrado efetuado pela direção e corpo de funcionários, desenhado para enfrentar riscos e fornecer razoável segurança de que os objetivos serão atingidos. Complementarmente, a auditoria independente fornece asseguração de que o controle está bem estruturado. A ausência ou ineficiência na atuação do controle interno representa um risco significativo. A falta ou o despreparo de responsáveis pelo controle pode resultar em fraudes, erros e irregularidades não detectadas. Para mitigar esse risco, é essencial:

• Realizar auditorias internas: Avaliar a eficácia dos controles internos instituídos para garantir a transferência e a gestão do equipamento público de saúde.

• Manter o inventário de riscos: O ente federado deve garantir o inventário de riscos e a implementação de medidas mitigadoras e planos de contingência.

• Assegurar que a auditoria interna avalie a estrutura de controles: Incluindo a legalidade
dos atos e a eficiência da transferência da gerência do equipamento de saúde.

¹⁹ Sistemas de controle interno.
TCU – ACÓRDÃO Nº 2335/2023 – PLENÁRIO: Alertar para a irregularidade de “ausência de procedimentos específicos do órgão de controle interno para acompanhar o processo de publicização/terceirização”. Este Acórdão
exemplifica as consequências da ausência de fiscalização formal de contratos e fragilidade na fiscalização
das avenças, o que levou à não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos públicos.
STF – ADI 1923: Reafirmar que o controle do TCU e MP não é restringido.

3. Fiscalização da Aplicação de Recursos e da Conformidade A fiscalização vai além dos aspectos puramente financeiros, abrangendo a legalidade, a fidelidade funcional e o cumprimento do programa de trabalho. Um risco comum identificado é que o controle e a fiscalização do equipamento de saúde transferido para entidades privadas sem fins lucrativos podem ser tratados de forma
superficial pelos entes federados. Isso ocorre pela ausência de um marco regulatório detalhado e pela ineficiência na execução dos procedimentos de controle estabelecidos, resultando em desempenho insatisfatório na execução do contrato de gestão. Para garantir uma fiscalização efetiva, o ente federado deve:

• Ter o rol detalhado dos equipamentos públicos transferidos: Isso facilita a fiscalização e o controle patrimonial.

• Assegurar a implementação efetiva das medidas de mitigação: Estas foram desenhadas para reduzir a probabilidade de ocorrência dos riscos associados à transferência.

• Gerenciar os processos críticos: Identificar atividades críticas e instituir medidas mitigadoras para evitar que comprometam a gerência do equipamento. Outro ponto de atenção recorrente na jurisprudência é a natureza jurídica do instrumento de parceria. O ajuste pode ser tratado como um contrato administrativo tradicional, desconsiderando sua natureza convenial. A ADI 1923 do STF esclarece que o contrato de gestão configura hipótese de convênio, consubstanciando a conjugação de esforços para um objetivo comum, não um negócio comutativo. Desconsiderar essa natureza
pode levar a limitações indevidas de prazos e aditamentos, além de fiscalização inadequada²⁰. É crucial estabelecer modelos de parceria que permitam flexibilidade e adaptação, respeitando a natureza colaborativa do ajuste e facilitando alterações conforme necessário ²¹.

4. Planos de Contingência e Resposta a Crises ²²

A imprevisibilidade é uma constante na gestão, especialmente na área da saúde. Por isso, a capacidade de resposta a incidentes e crises é um componente essencial do controle. Eventual ausência de plano de contingência para situações de crise, aponta para a incapacidade do ente federado e da entidade privada de reagir de forma eficaz a incidentes

²⁰ TCE/MG 1047818 – Consequências da desconsideração da natureza do instrumento legal.
²¹ Acompanhando os resultados:
TCE/SP – PROCESSO Nº 014283.989.21-8: Mencionar a irregularidade de “planejamento orçamentário ineficiente” e a necessidade de “maior detalhamento dos custos envolvidos” para evidenciar ganhos de eficiência.
²² Revisão de práticas:
TCE/MG – EDITAL DE LICITAÇÃO N. 1048016: Reforçar a “possibilidade de alteração de valores ou de metas do
plano de trabalho, mediante termo aditivo”.

ou crises, resultando em interrupções prolongadas nos serviços e erosão da confiança. Para mitigar este risco, é fundamental:

• Formar equipes dedicadas de resposta a crises: Compostas por membros treinados e capacitados para atuar rapidamente em situações de emergência.

• Desenvolver sistemas de comunicação de emergência: Que permitam a disseminação rápida e eficaz de informações críticas durante uma crise.

• Possuir planos de contingência específicos: Para responder a incidentes que possam afetar a transferência da gerência do equipamento público de saúde. Esses planos devem prever como lidar com interrupções inesperadas dos serviços de saúde e modelos de resposta rápida.

5. Integridade e Proteção de Dados ²³ Em um mundo cada vez mais digital, a proteção das informações sensíveis, especialmente dados de saúde dos pacientes, é um aspecto crítico do controle. A Lei nº 14.133/2021 já incentiva a adoção de recursos de tecnologia da informação para o controle preventivo. A Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD) é o marco fundamental nesse quesito. No capítulo anterior (Execução), foi abordado o risco de vazamento de dados. Do ponto de vista do controle e fiscalização, é primordial que haja:

• Estabelecimento de políticas abrangentes de segurança da informação: Definindo diretrizes, responsabilidades e procedimentos para proteger dados sensíveis e garantir sua confidencialidade, integridade e disponibilidade.

• Controles de acesso rigorosos: Garantindo que apenas pessoal autorizado tenha acesso a informações sensíveis.

• Auditorias de segurança da informação regulares: Para avaliar a eficácia das medidas implementadas.

• Previsão de penalidades contratuais: Incluindo penalidades financeiras para casos de violações à LGPD ou omissão de informações, como sugerido na planilha QUESITOS para o risco de “Omissão de informações e falta de transparência”.

A ADPF 664 do STF, ao tratar da constrição de receitas públicas de fundos de saúde, indiretamente reforça a necessidade de gestão rigorosa e transparente dos recursos, o
que inclui a proteção dos dados relacionados à sua aplicação. ²³ Integridade e proteção de dados:

TCU – ACÓRDÃO Nº 2057/2014 – PLENÁRIO: Citar a irregularidade de contratação, por OS, de empresas cujos sócios ou dirigentes sejam empregados da contratante, por “ofensa aos princípios da moralidade e da impessoalidade”.

Para consolidar, os principais riscos no controle e fiscalização, e as respectivas estratégias de mitigação, são:

• Risco 1: Falha na identificação e mensuração dos riscos inerentes.

– Mitigação: Desenvolver e manter um inventário de riscos abrangente, utilizar ferramentas tecnológicas para análise de riscos e possuir comitês dedicados à gestão de riscos.

• Risco 2: Desconhecimento dos processos de trabalho específicos.

– Mitigação: Mapear e gerenciar os processos críticos, identificando atividades e instituindo medidas mitigadoras.

• Risco 3: Falta de priorização e mitigação de riscos relevantes.

– Mitigação: Implementar as medidas desenhadas para identificar e mitigar os principais riscos que possam comprometer a eficiência na transferência da gerência do equipamento.

• Risco 4: Ausência de plano de contingência para situações de crise.

– Mitigação: Formar equipes dedicadas de resposta às crises ou incidentes graves, desenvolver sistemas de comunicação de emergência e assegurar planos de contingência específicos e estruturados.

• Risco 5: Ausência ou ineficiência do Controle Interno.

– Mitigação: Realizar auditorias internas para avaliar a eficácia dos controles, implementar processos de controle de equipamentos transferidos e assegurar que a auditoria interna
avalie a estrutura de controles.

• Risco 6: Ausência ou ineficiência de Auditoria Independente ou Auditoria interna na

entidade privada.

– Mitigação: (Reiteração do Risco 5) Realizar auditorias internas objetivas para avaliar a eficácia dos controles, e retroalimentar o sistema de controle para implementar/aprimorar os procedimentos recomendados de controle de equipamentos transferidos com o intuito de assegurar a evolução dos mecanismos de controle e a mitigação da ocorrência do risco.

• Risco 7: Ausência de implementação efetiva das medidas de mitigação.

– Mitigação: Garantir a implementação efetiva das medidas desenhadas para reduzir a probabilidade de ocorrência dos riscos e estabelecer procedimentos capazes de identificar se as medidas propostas foram realmente executadas.

• Risco 8: Controle e fiscalização tratados de forma superficial.

– Mitigação: Assegurar que o ente federado possua o rol detalhado dos equipamentos transferidos e que os aspectos operacionais de fiscalização sejam devidamente regulamentados, com o estabelecimento de medidas claras e procedimentos de fiscalização e avaliação de desempenho das entidades privadas que gerenciam os equipamentos públicos de saúde transferidos.

• Risco 9: O ajuste é tratado como um contrato administrativo tradicional.

– Mitigação: Estabelecer termos claros e detalhados para o ajuste de parceria, que permitam flexibilidade e adaptação, e oferecer treinamentos sobre a natureza e estrutura do ajuste para todas as partes envolvidas e estabelecer mecanismos de fiscalização que levem em conta a natureza específica da parceria firmada.

Para garantir que o controle e a fiscalização sejam efetivos e contínuos, o ente público deve verificar os seguintes itens:

• Sistemas de Controle Interno:

– A equipe interna do ente federado, essencial para a gestão e fiscalização da parceria, está devidamente estruturada, capacitada e empoderada?
– Existe um sistema de controle interno estruturado e integrado que avalia a legalidade e os resultados da gestão, inclusive de recursos públicos gerenciados por entidades privadas?
– As três linhas de defesa do controle estão implementadas e operantes?
– Auditorias internas são realizadas regularmente para avaliar a eficácia dos controles?
– Há um inventário de riscos atualizado e as respectivas medidas mitigadoras implementadas?
– O ente federado dispõe de ferramentas tecnológicas para identificação e análise mais precisa e rápida das principais ameaças potenciais e riscos?

• Fiscalização e Conformidade:

– O ente federado possui um marco regulatório detalhado para a fiscalização e avaliação de desempenho dos equipamentos de saúde gerenciados por entidades privadas parceiras?
– O rol detalhado dos equipamentos públicos transferidos é mantido atualizado para fins de fiscalização?
– A natureza convenial da parceria é respeitada, evitando-se tratá-la como um contrato administrativo rígido?
– Mecanismos de revisão e alteração dos termos dos ajustes estão estabelecidos para adaptações necessárias?

• Planos de Contingência:

– Existem planos de contingência específicos e equipes de resposta a crises e incidentes graves treinadas para lidar com interrupções inesperadas dos serviços?
– Sistemas de comunicação de emergência estão desenvolvidos para disseminação rápida de informações?

• Integridade e Proteção de Dados:

– Há uma política abrangente de segurança da informação (LGPD) implementada e auditada regularmente?
– Controles de acesso rigorosos são aplicados para informações sensíveis?
– Cláusulas contratuais preveem penalidades para violações de segurança e omissão de informações?

Ao adotar essas diretrizes, o ente público reforça seu compromisso com a gestão responsável, protegendo o interesse público e assegurando que as parcerias de saúde contribuam efetivamente para a melhoria do acesso e da qualidade dos serviços à população.